« Les mots justes trouvés au bon moment sont de l’action. »

Hannah Arendt (1906 - 1975)

Le « non-recours » : quand l’invisible reflète

Une affiche de campagne de l'Etat de sensibilisation à la lutte contre la fraude.

Une affiche de campagne de l'Etat de sensibilisation à la lutte contre la fraude.

A l’heure d’une éventuelle refonte du système des minimas sociaux rapportée par le député PS de Saône et Loire, Christophe Sirugue, sur commande du Premier ministre, la question de l’accès aux droits se pose encore et toujours. Le rapport souhaite lutter contre un phénomène encore aujourd’hui majeur, celui du non-recours.

Lorsque Bruno Le Maire, candidat à la primaire des Républicains en vue de l’élection présidentielle de 2017, propose le 27 avril dernier d’accorder la possibilité de contrôler les comptes bancaires des allocataires du Revenu de Solidarité Active (R.S.A), l’information (d)étonne. Ou peut être pas. En effet, nombre de ses prédécesseurs – et parfois même adversaires d’aujourd’hui – ont fait de la lutte contre ce qu’ils nomment « l’assistanat » leur cheval de bataille. Concrètement, l’accès aux droits sociaux (dont les prestations de subsistance comme le R.S.A) doit être de plus en plus réglementé, dans une logique de réduction, de contrôle des dépenses publiques et « d’activation » des individus. Les armes ne manquent pas : discours sur la fraude sociale, stigmatisation et contrôles accrus des allocataires, conditionnalité renforcée des dispositifs… Pourtant, derrière ces interventions publiques appuyées d’un chiffrage parfois douteux, se cache un autre phénomène bien plus problématique : le non-recours aux droits.

Non-recours

Le non-recours définit « toute personne qui – en tout état de cause – ne bénéficie pas d’une offre publique, de droits ou de services à laquelle elle pourrait prétendre ». Cette définition émane des travaux entrepris depuis quelques années par l’Observatoire Des NOn-REcours aux droits et services (ODENORE) sous la responsabilité de Philippe Warin, professeur à Sciences Po Grenoble. Dès lors, la difficulté se situe dans le phénomène de non-recours lui même : il s’agit d’identifier, de quantifier et de mettre en lumière ce qui est précisément invisible.

La France accuse un retard non-négligeable quant à l’émergence du phénomène de non-recours au cœur des politiques publiques. Pourtant, l’enjeu est central. En questionnant le non-accès à une offre publique, il s’agit, d’une part, de l’effectivité et de l’efficacité même d’une politique, mais aussi, d’autre part, d’appréhender un reflet de la société. Mais ce retard français doit être compris. Petit retour historique à dimension européenne.

Au Royaume-Uni, au cours des années 1930, l’étude « non-take up of social benefits » fait son apparition. Son objectif ? Évaluer l’efficacité des prestations ciblées sur des populations particulièrement définies (le means-testing benefits). Les prestations ciblées doivent permettre une optimisation de l’offre publique : plus précise, plus efficace, moins coûteuse. Pragmatisme anglo-saxon débordant. Pourtant, l’objet « non-recours » ne doit pas être limité aux prestations « pécuniaires » : l’angle doit être élargi, tant le phénomène dépasse la dimension économique.

En France, le terme de non-recours n’intervient qu’au milieu des années 1990. Plus précisément en 1996, avec la sortie du numéro 43 de la revue « Recherche et Prévisions. Accès aux droits, non-recours aux prestations, complexité », éditée par la Caisse Nationale d’Allocations Familiales (CNAF). Le transfert du phénomène de non-recours n’est pas que sémantique : des travaux antérieurs ont déjà traité de l’accès aux droits en France, mais la formulation même de « non-recours » n’apparaît qu’en 1996 grâce aux travaux de la CNAF qui mobilisent de nombreux chercheurs. Cette dernière formalise une première typologie de non-recours : non-recours primaire, non-recours secondaire, non-recours partiel, non-recours complet, non-recours cumulatif, non-recours temporaire, non-recours permanent, non-recours frictionnel et quasi non-recours…

L’ODENORE, créé en 2003, souhaite dépasser cette typologie en élargissant les recherches. Trois formes de non-recours sont proposées. Tout d’abord, la « non-connaissance » qui caractérise une non-connaissance de l’offre par l’individu. La « non-demande » qui symbolise la connaissance d’une offre non-demandée. Enfin, la « non-réception » qui consacre la connaissance et la demande, mais qui n’est pas perçue par l’individu.

Contexte

Le contexte des années 1990 joue aussi un rôle de premier plan. Ces dernières sont celles de la remise en question de l’accès aux droits. Le Revenu Minimum d’Insertion (R.M.I) est instauré en 1988 et fait l’objet d’une évaluation : déjà, les premiers cas de non-recours sont mis en lumière et étudiés. Au delà, cette décennie est marquée par la « Nouvelle pauvreté » à laquelle s’ajoutent les luttes contre les inégalités sociales. Mais ne nous y trompons pas : elle est aussi la décennie du discours, celui de « l’assistanat » …

L’intérêt de l’objet ou du phénomène se situe dans les perceptions et les dynamiques qu’il renvoie de la société. Dégager les raisons (ou « motivations ») des situations de non-recours n’est pas chose aisée, tant l’hétérogénéité est de mise. Rien n’atténue réellement sa complexité : le public en situation de non-recours reste globalement inconnu. Mais pas nécessairement ses causes. Elles sont de plus en plus observables et modélisables, bien que mouvantes : barrières institutionnelles et administratives, peur de la stigmatisation, perte de légitimité, désaccord, volonté d’autonomie, conflit avec l’État …

Au delà de l’aspect individuel – c’est à dire que les recherches ne se concentreraient uniquement sur les individus – le non-recours est une force. Une chance même. Si les politiques ciblées participent d’une volonté de rationalité et de gestion des dépenses publiques, si la lutte contre le non-recours fut inscrite dans le « Plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale » de Janvier 2013, il en convient que ce dernier est, pour l’État, un précieux allié.

« Feindre d’ignorer ce qu’on sait, de savoir tout ce que l’on ignore… voilà toute la politique », écrivait Pierre-Augustin Caron de Beaumarchais dans « Le mariage de Figaro ».

La campagne présidentielle de Nicolas Sarkozy en 2007 fut marquée du thème de l’assistanat et de la fraude sociale, en les dénonçant sans relâche. Mais de quoi parlons-nous ? Le non-recours au R.S.A représente à l’heure actuelle un gain de 5,3 milliards d’euros pour l’Etat.

Une comparaison ? La fraude aux cotisations représenterait 16 milliards de pertes.

La fraude fiscale ? 25 milliards.

Bruno Le Maire demandera à consulter, sans aucun doute.

Clément Le Reste
Étudiant en Science Politique, Clément s’intéresse aux dynamiques des politiques sociales et au rôle de régulation de l’État d’hier à aujourd’hui.

Laisser un commentaire

Votre adresse de messagerie ne sera pas publiée. Les champs obligatoires sont indiqués avec *